Salvador Mora Velázquez
En la implementación del programa de prevención del delito durante el
sexenio del presidente Enrique Peña Nieto se han encontrado limitaciones , destacamos los siguientes hallazgos:
a) La metodología para la selección de las
demarcaciones prioritarias no es transparente En los informes de evaluación que
al respecto ha realizado México Evalúa A. C. Se encuentra que los criterios de
selección de las demarcaciones e spoco claro, actualmente con datos de octubre
de 2014 se tiene que los municipios que forman parte de dicho programa son 94
municipios y cinco delegaciones políticas que corresponden a las 32 entidades
de la República Mexicana, es decir por lo menos en su implementación se ha considerado
a un municipio de cada una de las entidades que conforman el territorio
mexicano. Sin embargo es poco claro advertir la selección habilitada por lo
menos en la primera fase que se implementó tomando como eje a aquellos que se
encuentran en las Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la
Violencia y la Delincuencia e Instalación de la Comisión Intersecretarial(2013)
al cual señalaba que las 57 demarcaciones con intervención focalizada se daban
a partir de los siguientes criterios: porque tenían altas tasas delictivas “y
condiciones que constituyen factores de riesgo para el surgimiento o
permanencia de distintos tipos de violencia”, incluso dicha opacidad se
extendía a la construcción de los polígonos o zonas focalizadas (espacio territorial
en el que se dividieron los municipios o demarcaciones) de intervención las
cuales se identifican por contar con una población de entre 10 ó 15 mil
habitantes. No obsta aportar que los polígonos al interior de los municipios
dividían el territorio de estos órdenes de gobierno de uno a siete polígonos. Con
respecto a la incorporación de nuevas demarcaciones que se incorporaron para el
año 2014 se destacan evidencias empíricas que no necesariamente pueden tomarse
como criterios formales de la selección municipios como Apatzingán, Lázaro
Cárdenas en Michoacán, Tecomán en Colima, San Luis Río Colorado en Sonora,
Reynosa en Tamaulipas, se tienen indicadores de alta presencia del crimen
organizado o de espacios territoriales de trasiego de drogas.
b) La distribución de recursos no está
vinculada a los objetivos del programa Es interesante advertir que a dicho
programa se le asignaron 2 mil 595 millones de pesos los cuales serían entregados
a las entidades bajo tres criterios
• Población
beneficiada
• Incidencia delictiva
• Cobertura territorial
• Cobertura territorial
Lo que
resalta de dicho criterio es que no hace una distinción en los tipos de delito,
realizando una generalización de lo que para el gobierno federal es prioridad
atacar: el homicidio. En su definición estrecha del delito omite que la
violencia diversifica su presencia y que sus distintos rostros atentan contra
la vida colectiva. Al respecto podemos señalar que el rostro de la violencia
forma parte de nuestra cotidianidad: “en los espacios públicos, , en las
calles, se pasea por los parques, deambula por los caminos y también la
encontramos asentada en los hogares, problemas como el narcotráfico, la trata
de personas, el bulling, la violencia intrafamiliar y de género, el tráfico
de armas, el secuestro y los desaparecidos, la extorsión, las ejecuciones, los
feminicidios, la corrupción e impunidad y la ilegalidad son hechos que afectan
el tejido social.” Valero Chávez(2015)
Es así que
violencia es un síntoma de una fragilidad del tejido comunitario que está
privado para conformar el entorno del día a día de los habitantes. De esta
forma se arrancan espacios a la sociedad para ser secuestrados por la
delincuencia y su rostro más conocido: la violencia. El miedo, el aislamiento
que derivan como causas promovidas por la inseguridad son factores que
manifiestan diversas problemáticas que no necesariamente se pueden generalizar,
de ahí que criterios como el número de población no puede ser un criterio para
asignación de recursos, pues hay factores incluso al interior de los polígonos
o demarcaciones en las que la distribución desigual de la incidencia delictiva
y sus implicaciones son factores clave para entender y por ende ofrecer
respuestas acordes a cada particularidad. El perfil de incidencia delictiva
determina la forma de intervención y no así una tipificación unívoca, ni
siquiera un programa que busca impulsar el empleo es válido ahí donde la cadena
productiva está detenida como ocurrió en algún momento en ciudades como Ciudad
Juárez o Tamaulipas. Al respecto Tonatiuh Guillén (2014: 57) señala que hay
espacios municipales en que “son necesarias estrategias de énfasis coercitivo,
sobre todo en el corto plazo. En otras, el desarrollo social y la integración
de grupos sociales al ámbito institucional son de urgente necesidad y una
alternativa clara. Es decir, cada situación municipal requiere de modalidades
de intervención que no solamente se distinguen en la escala, sino también en
los contenidos.” Con respecto a los montos brutos arrojan peculiaridades en
donde se encuentran variaciones en el porcentaje asignado para demarcaciones
que ya se encontraban en el programa en el año 2013 y que se mantienen en el
mismo en 2014. El descenso en el recurso ronda 4% o más del recurso
originalmente asignado dicho ajuste se considera se debe a que se han
incorporado nuevas demarcaciones o municipios. Incluso se puede considerar que
si se analiza por entidades federativas (estados) los montos relativos aumentan
ya que hay estados de la República que adicionaron municipios al programa México
Evalúa(2015). Los estados que obtuvieron mayores recursos son Hidalgo,
Michoacán, Tabasco. Incluso ampliando nuestra observación en el primer año de
implementación del programa se destaca lo siguiente:
“no todas las demarcaciones
[seleccionadas] se encuentran en la parte superior del ranking por factores de
riesgo. Dada la falta de información y claridad sobre los procesos de
selección, no es posible saber si la selección de las demarcaciones responde en
mayor medida a los factores de población, geográficos y de incidencia delictiva
que se mencionan en el artículo 10 de Presupuesto de Egresos de la Federación
de 2013, o a los factores de riesgo.” México Evalúa(2014)
c) La mayoría de los
diagnósticos en los proyectos de prevención presentados por las autoridades locales carecen de evidencia sólida.
Es necesaria la comparación entre los dos primeros años de implementación del
programa marco ya que el año 2013 ya que los criterios de diagnóstico se modificaron
al año siguiente, de realizar un diagnóstico por proyecto ahora se realizaba un
diagnóstico por demarcación (municipio). Incluso con base al documento
realizado por Chapa y Ley podemos retomar que los diagnósticos correspondían a
años anteriores y por ende para programas distintos a los que para esta
convocatoria se solicitaban. Considerando los elementos que están omisos en los
176 documentos de diagnóstico en 76 se destaca “no identifica explícitamente el
nivel de gobierno ni el área responsable de su elaboración.” México Evalúa(2015)
A pesar de que se pudieron detectar elementos cuantitativos incluidos en los
diagnósticos para el año 2014 como son población, educación, salud, situación
socio-económica, incidencia delictiva/ percepción sobre inseguridad, capital
social esta información resulta insuficiente puesto que la unidad territorial
no es la demarcación (municipio o zona metropolitana) si no son los polígonos
(colonias), este elemento no permite identificar variables sensibles para la
elaboración de la política pública o incluso para desarrollar las estrategias
de intervención; esta necesidad de información es una condición relevante para
que estas intervenciones puedan ser precisas ya que tienen un focus de
población y acciones que están establecidas para los problemas particulares que
se pretenden atender exitosamente. Hay que recordar que la diversidad de
acciones punitivas, así como las causas que las originan son factores que no
deben omitirse; por ende si esta identificación no es clara en niveles micros
la estrategia de intervención tendrá omisiones importantes. Al respecto
Tonatiuh Guillén(2014) señala “En la vida cotidiana adquiere una importancia
mayor el delito más frecuente que el delito de alto impacto porque es
más probable sufrir un robo, por ejemplo, que estar involucrado en un evento
del crimen organizado. Esta diferencia también se nota considerando la
situación de las ciudades y su perfil de- lictivo específico. Hay ciudades en
donde los delitos de alto impacto son escasos (Mérida, notablemente) y otras
donde pueden ser muy elevados, como Ciudad Juárez entre 2007 y 2012.” Bajo
esta observación, que no exista este cuidado en la obtención de la información
por parte de los órdenes de gobierno municipal para identificar los factores que
alteran la seguridad pública en espacios
como son la calle nos coloca en dos planos: la ausencia de una metodología que
homogenice los indicadores que permitan evaluar cuantitavemente los temas de
seguridad, el otro elemento es la toma de decisiones que no cuenta con
información suficiente. En el año 2014 a pesar de que existen indicadores
cualitativos como son focus group o recorridos exploratorios por las zonas de
atención, estos elementos cualitativos no permitieron identificar factores de riesgo
con algún tipo de delito, es decir no se resuelve la pregunta¿qué problema o factor de riesgo delictivo o de
violencia necesita atenderse en el polígono? Asimismo, otro de los problemas de
los diagnósticos es que los programas y/o acciones a desarrollar no establecen
una relación causal de impacto positivo con lo que se valorice que la
estrategia es oportuna porque se busca atender los factores generadores de
violencia y delito.
d) La mayor parte de los
proyectos de prevención presentados por las autoridades locales no incorporan
indicadores y metas que hagan posible la evaluación de su impacto en materia
de prevención social. Si retomamos las debilidades de los diagnósticos del año
2013 tenemos demasiados elementos para resumir el por qué de la falta de
indicadores que evalúen el impacto de las estrategias y/o programas en las
demarcaciones. No obsta considerar que ante la falta de adecuados diagnósticos
los resultados son evidentes. Pues el objetivo básico es la implementación
Pronaped en primera instancia, hay que recordar que dicho programa formaba
parte de los acuerdos del Pacto por México en donde las tres principales
fuerzas políticas del país establecieron puntos de convergencia de lo que debía
afrontarse, no así sus resultados. Se dejó en manos del gobierno su
implementación así como el de dar seguimiento y evaluación. Si retomamos la
clasificación de los tipos de diagnósticos que se elaboraron por parte de las
demarcaciones para solicitar fondos y así implementar sus programas tenemos
cinco tipos de documentos de diagnósticos que agrupan a al totalidad de
solicitudes hechas, cabe destacar que en todos los documentos hubo fallas, a
saber la clasificación nos indica los principales límites hallados
“1)Diagnóstico objetivo basado en indicadores objetivos
cuantitativos
y/o cualitativos
Estos fueron los casos
en los que se expuso evidencia,
ya sea proveniente de reportes de las llamadas al número de emergencias,
encuestas, o de algún estudio realizado por instituciones independientes, por medio de la cual se identifica el
problema que se busca atender con las actividades del proyecto. 2)Los
casos que caen en ambas categorías incurren en una o las dos fallas siguientes:
el diagnóstico se limita a presentar información sociodemográfica del polígono
o municipio sin relación con lo que se termina definiendo como el tema del
proyecto, o se presentaron a manera de diagnóstico una serie de conjeturas en
torno al problema y su(s) causa(s) sin evidencia objetiva que las sustente. La pregunta que no logra responderse
claramente en ambos casos es ¿qué problema o factor de riesgo delictivo o de
violencia necesita atenderse en el polígono?
3)Se trata de una justificación del proyecto En esta categoría se ubicó a los casos en los que
en el espacio asignado para el diagnóstico se presentaron argumentos para
justificar la realización del proyecto y/o se ahondó en detalles del proyecto
sin proporcionar información que refleje algún tipo de análisis de problemas en
la demarcación con el objetivo de atender de manera precisa factores
generadores de violencia y delito.
4) No hay diagnóstico Dentro de esta categoría se identificó alguna de las
siguientes tres situaciones: a) el espacio para exponer el diagnóstico que
justifica el proyecto se dejó en blanco; b) se repitió el objetivo del proyecto
en lugar de construir un diagnóstico; o c) aparecen argumentos con problemas de
sintaxis que hacen imposible su comprensión. El
problema que se genera es, para términos prácticos, el mismo de la categoría
anterior. Al no haber expuesto los problemas o necesidades presentes en la
demarcación, no es posible valorar la coherencia entre lo que se detectó y el
cambio que se pretende lograr con la implementación del proyecto, ni la
pertinencia de la acción en general.
5) No aplica diagnóstico Esta
clasificación engloba actividades que se programaron por separado y que
propiamente no constituyen por sí solas un proyecto de prevención social del
delito.” México Evalúa(2014)
En
virtud de lo anterior podemos señalar que la elaboración de los proyectos
fueron elaborados por los gobiernos estatales, municipales o consultoras
privadas; sin embargo a pesar de que en su elaboración no debería valorarse la
capacidad de los equipos técnicos es probable considerar las limitaciones de
estos equipos para la elaboración de dichos documentos. Por otra parte en todos
los proyectos la prevención del delito es factor clave para considerar su
financiamiento, el focus de población a atender es determinante y propiamente
la acción preventiva en la que la meta verdaderamente impacta en la protección
y/o prevención de la victimización de la población ya sea en los polígonos o
municipios. El sentido y cantidad de los indicadores así como la definición de
lo que se mide es contradictorio en programas como el Programa Intervención Temprana de Problemas de
Aprendizaje y Conductuales (Entrega de Lentes) ya que no resulta claro cómo y
en qué magnitud se contiene el delito con esta acción, asimismo destacan casos
como el programa de recuperación de espacios públicos en donde la asignación de
recursos para alumbrado público no queda claro en qué medida previene el
delito. Incluso hay casos en los que la evidencia que permite observar la
relación entre el diagnóstico y la ejecución del programa para garantizar la
protección de la comunidad es difusa e incluso rebasa el objetivo del programa
marco pues “la rehabilitación de un proyecto en
Toluca para remodelación de banquetas y camellones con plantas de ornato y
pasto” Maerker(2015) es parte de las acciones de gobierno del municipio no de
la federación vía el Programa Nacional de Prevención del Delito.
Finalmente, del total de proyectos presentados en
las 5500 acciones que el Pronaped financia sólo “el 27.5 por ciento de los proyectos cuenta con indicadores que
permitirán evaluar si se alcanzó el objetivo del proyecto. En el resto
de los casos, las metas e indicadores definidos no abordan en absoluto el
cambio o resultado esperado que se plantea en el objetivo.” México Evalúa(2015)
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